# Origine des textes
L’article 78 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique prévoit que dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance “toute mesure relevant du domaine de la loi afin de modifier les règles relatives à la publicité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements, à leur entrée en vigueur, à leur conservation ainsi qu’au point de départ du délai de recours contentieux, dans le but de simplifier, de clarifier et d’harmoniser ces règles et de recourir à la dématérialisation”.
La date d’adoption de cette ordonnance a été repoussée (du fait du contexte sanitaire) au 27 octobre 2021. Elle a finalement été finalisée le 7 octobre (JORF n° 0236 du 9 octobre 2021). L’Ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021 portant réforme des règles de publicité, d’entrée en vigueur et de conservation des actes pris par les collectivités territoriales et leurs groupements apporte majoritairement des modifications à la partie législative du Code général des collectivités territoriales. Le Décret n° 2021-1311 du 7 octobre 202 (publié lui aussi au JORF n° 0236 du 9 octobre 2021) portant réforme des règles de publicité, d’entrée en vigueur et de conservation des actes pris par les collectivités territoriales et leurs groupements complète l’ordonnance de détails de mise en œuvre pratique et vient modifier la partie réglementaire du Code général des collectivités territoriales.
Les dispositions des deux textes s’appliquent au 1er juillet 2022 à l’exception de celles :
– de l’article 7 de l’Ordonnance, liées en grande partie à l’urbanisme qui entrent en vigueur le 1er janvier 2023,
– de l’article 6 du Décret, relatives à la télétransmission des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements au contrôle de légalité, qui entrent en vigueur au lendemain de sa publication (soit le 10 octobre 2021).
Nous vous proposons ici une synthèse des impacts en matière de dématérialisation (NB : elle ne détaille pas les évolutions du Code de l’Urbanisme) et les opportunités de la GED Alfresco pour répondre à vos obligations légales en juillet 2022.
# Impacts en matière de dématérialisation
Les différentes évolutions concernent l’information du public ou la conservation des actes quand d’autres ont un impact direct sur leur portée juridique (entrée en vigueur et le déclenchement du délai de recours). Certaines dispositions se voient simplifiées. On peut toutefois regretter que la loi n’impose pas davantage la dématérialisation, notamment pour les communes (exception pouvant être faite pour celles de moins de 3500 habitants). Le Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021 rappelle pourtant que le droit applicable en matière de publicité et d’entrée en vigueur des actes n’autorise la dématérialisation qu’à titre facultatif et complémentaire ; une telle pratique paraissant inutilement contraignante et coûteuse.
On notera toutefois un pas en avant avec :
– La publication électronique qui s’impose de manière unitaire pour les actes réglementaires. La version électronique des actes doit désormais aussi mentionner la date de mise en ligne sur le site internet et faire l’objet d’une durée de publicité d’au moins deux mois.
– La disparition du recueil des actes administratifs (RAA) pour l’ensemble des catégories de collectivités territoriales.
Des souplesses sont prévues en dessous de 3500 habitants ainsi que pour les syndicats de communes ou les syndicats mixtes fermés.
Procès verbal de séance
Les informations qu’il doit comporter sont détaillées quand jusqu’alors, elles n’étaient pas fixées. Les conditions de sa réalisation sont également uniformisées : il est arrêté au commencement de la séance suivante, et signé par le chef de l’exécutif et le ou les secrétaires (ce qui était déjà applicable aux départements et régions). La publication fait pour tous, la part belle à la forme électronique, via le site internet, de manière permanente et gratuite (à l’unique exception des communes ne disposant pas de site). La mise à disposition du public d’un exemplaire sur papier est maintenue. Enfin, en tant que document probatoire, le procès-verbal de séance doit être archivé.
Les nouvelles dispositions encouragent sinon simplifient la dématérialisation de l’original de ce document. Il n’est plus besoin de le faire signer à tous les élus (même si dans les faits, il n’était pas aisé de savoir si le droit l’imposait). Le nombre de certificats électroniques à gérer et le circuit au sein d’un parapheur électronique s’en trouvent réduit. Toutefois, le procès-verbal de séance conserve encore le double format ce qui fait perdurer l’archivage mixte de l’ensemble du processus si l’électronique n’est pas retenu pour l’original.
Registre pour les communes
L’électronique reste (encore) un complément du papier. Il ne le remplace pas. En effet, la tenue des registres n’est organisée sur support numérique qu’à titre complémentaire. De même, lorsque la tenue du registre est organisée sur support numérique et que les délibérations sont signées électroniquement, le maire et le ou les secrétaires de séance doivent tout de même apposer leur signature manuscrite, pour chaque séance, sur le registre papier.
Les départements et les régions ne sont pas tenues de réaliser ce registre. Le recueil des actes administratifs jusque-là en vigueur y est d’ailleurs abrogé (comme pour les communes).
# Originaux, permaliens et confidentialité
En ce qui concerne la publication des actes sous forme électronique, l’Ordonnance indique qu’elle doit être réalisée de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. Le décret précise que le format doit les rendre non modifiables et que des conditions propres à en assurer la conservation et à en garantir l’intégrité doivent être réunies (le téléchargement doit aussi être possible).
Les textes ne sont pas explicites en termes de mise en œuvre concrète. Cette dernière reste donc soumise à interprétation. On voit toutefois mal comment la publication de manière permanente et dans des conditions propres à en assurer la conservation pourrait s’affranchir de permaliens. Ces derniers comme le rappelle France Archives ont vocation à “garantir un accès stable et durable à la ressource identifiée indépendamment des changements d’infrastructures technologiques et informatiques, des noms des sites Internet abritant l’objet numérique en cas de changement de nom de l’institution ou si la ressource est transférée d’une institution à une autre, d’un changement des protocoles de communication qui évoluent au fil du temps”. Ils pourraient se révéler utiles en cas de disparition de communes, de fusions de départements ou de régions…
Les conditions propres à assurer la conservation et à garantir l’intégrité sont plutôt assurées par des entrepôts robustes et sécurisés (voire des SAE) que via la base de données d’un site internet. Pour certaines collectivités le chantier à venir n’est pas anodin.
La garantie d’authenticité et d’intégrité dans le temps peuvent elles-aussi être lues de plusieurs manières. La signature électronique offre une garantie d’authenticité et d’intégrité mais les textes ne mentionnent pas d’obligation de signature électronique pour la publication des actes, pas plus qu’elle ne l’est pour le contrôle de légalité. La convention signée en la matière avec le Préfet indique (dans la version 11 de son modèle) que la collectivité s’engage “à ne faire parvenir par voie électronique que des actes existant juridiquement dont elle est en mesure de produire un exemplaire original signé, de façon manuscrite ou électronique”. Est-ce que des dispositions similaires s’appliquent à la publication ?
Au-delà de la signature, il existe d’autres services de confiance pour les transactions électroniques. Le Règlement eIDAS donne un cadre permettant d’instaurer un mécanisme de reconnaissance mutuelle des moyens d’identification électronique au sein des États membres, dans le cadre des échanges avec les administrations. Il n’en est pas fait mention au sujet de la publication des actes. On peine donc à savoir dans quelle mesure la garantie d’authenticité et d’intégrité pourrait être portée par l’émetteur plus que par les documents mis à disposition.
On pourrait aussi arguer que la vérification de la signature électronique est limitée dans le temps et que les versions des actes aptes à la publication pour le grand public ne sont pas forcément signées. Les textes du 7 octobre passent en effet sous silence la confidentialité potentielle d’une partie du contenu d’un acte ou de ses annexes pour des raisons de protection des données à caractère personnel, de secret des affaires ou de sécurité. Le cas échéant, la version originale de l’acte ne peut être diffusée ce qui n’empêche pas une version expurgée d’être authentique (non signée) et publiée (ce qui est le cas actuellement notamment dans le RAA).
La mise en place par l’Etat d’un site national des actes des collectivités et de leurs groupements aurait apporté une solution fort commode. Il aurait assuré les tâches de publication, d’archivage multi-versions voire de publication des données en opendata. Il ne semble pas envisagé à l’heure actuelle mais sait-on jamais.
# Atol CD pour vous accompagner
Très impliqués dans les projets de dématérialisation depuis de nombreuses années, nous avons déjà eu l’occasion de conduire plusieurs projets autour des actes réglementaires, plus particulièrement des délibérations, pour différents types de collectivités. Nos mise en œuvre ont souvent le point commun d’intégrer ce corpus dans Alfresco. Cette GED dispose d’un entrepôt robuste et interopérable aisément avec d’autres outils du système d’information. Elle devient donc le réceptacle de ces documents et données de référence et leur assure un stockage et une mise à disposition pérenne. Cette assise reste fondamentale puisque les applications impliquées dans le processus varient dans le temps : gestion de la séance et des délibérations, parapheur électronique, tiers de télétransmission, CMS, SAE…
Alfresco permet le stockage d’une version complémentaire d’un acte. Le cas échéant, elle peut être directement générée en GED à l’aide d’outils de biffure. Certains viewers avancés proposés par Alfresco permettent de masquer des éléments d’un document. La copie générée dispose de ses propres permissions. La confidentialité est donc garantie.
La sécurité et l’intégrité peuvent aussi être renforcées par différentes fonctionnalités : permaliens, cachet électronique, empreinte, jeton d’horodatage voire blockchain.
Les modèles de données mis en œuvre incluent potentiellement les informations de signature, de contrôle de légalité et d’archivage. La GED est alors un point de départ de choix pour une diffusion vers l’extérieur via une interface authentifiée spécifique, le versement vers un SAE et la publication des données en opendata.
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